专家解读
《信访条例》解读
发布日期:2016-10-19   来源:政府办公室   作者:   摄影:  字体:    浏览次数:

2005年1月5日,国务院第76次常务会议通过了新修订的《信访条例》,并于2005年5月1日起正式实施。这部新《信访条例》的颁布实施,对于加强和改进新形势下的信访工作,密切党和政府同人民群众的联系,保护信访人的合法权益,维护正常的信访秩序,促进依法行政,构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

一、修改《信访条例》的指导思想和总体思路

信访工作是党和政府密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督的一种重要方式。为了使信访工作制度化、法制化,适应加强社会主义民主和法制建设的需要,国务院于1995年10月28日颁布了《信访条例》,对信访工作应当遵循的原则、信访人的权利和义务、信访事项的受理和办理等作了规定。《信访条例》实施9年来,对于密切党和政府同人民群众的联系,保护信访人的合法权益,规范信访工作,维护信访秩序,发挥了重要的作用。随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整,信访出现了许多新情况、新问题,主要是:一是信访总量持续上升;二是信访反映问题集中,多涉及群体性利益,上访呈现出反复性、组织化等新的特点,跨地区、跨部门的串联聚集上访越来越多;三是信访方式有时比较激烈,围堵党政机关,拦截公务车辆,堵塞铁路、公路交通等过激行为时有发生。面对这些新的问题,信访工作表现出不太适应。一是信访渠道不够畅通,有的地方或部门对信访人反映问题推诿、敷衍、拖延或者截访堵访,最后矛盾上交;二是处理信访事项层层转办,效率低下,造成矛盾堆积;三是对处理信访事项的机关监督力度不够;四是对侵犯群众利益引发信访的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制;五是对新出现的破坏信访秩序的行为,缺乏必要的防范和制止措施。因此,需要对《信访条例》进行大的修改。

修改《信访条例》遵循了正确的指导思想和总体思路。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的重要任务,这既体现了科学发展观的要求,也体现了科学执政、民主执政、依法执政的要求,为做好各项工作包括信访工作提供了新的思路和努力方向。根据十六届四中全会精神,这次修改《信访条例》的指导思想是:按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府的要求,认真总结《信访条例》实施9年来的经验,深入分析新形势下信访工作出现的新情况、新问题,既要有效保护人民群众的合法权益,又要建立良好的信访秩序,把问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽状态,维护社会稳定。根据这一指导思想,这次修改《信访条例》的总体思路是:畅通信访渠道,创新信访工作机制,维护信访秩序,强化工作责任。

畅通信访渠道,就是按照十六届四中全会提出的“妥善协调各方面的利益关系,畅通社情民意反映渠道”的要求,拓宽信访人提出信访事项的渠道,为信访人提出信访事项提供各种便利条件,从而保障信访人的建议权和申诉权及其他合法权益。

创新信访工作机制,就是按照十六届四中全会提出的“更新管理观念、创新管理方式”的要求,建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决信访纠纷的工作机制,在总结各地信访工作的好做法、好经验的基础上,创新处理信访事项的工作方式,建立适应新形势需要的信访工作制度和工作机制。

维护信访秩序,就是针对当前在信访秩序方面存在的突出问题,通过进一步规范信访人的权利、义务,引导群众以理性合法的形式表达利益要求,明确规定信访人在行使自己权利的同时,必须遵守法律、法规。自觉履行维护信访秩序的义务,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。同时,也明确规定公安机关、信访工作机构在维护信访秩序方面的职责和必要的措施、手段。既依法维护信访人的合法权益,又依法维护社会安定团结。

强化工作责任,就是进一步明确各级政府和政府部门在信访工作中的责任,促进各级行政机关妥善协调各方面的利益关系,及时化解矛盾和纠纷,不断提高信访工作的质量和效率。

按照上述指导思想和总体思路,这次对《信访条例》作了全面修改,新增加“畅通信访渠道”一章,对信访事项的提出、受理、办理、督办以及法律责任等方面作了许多新的规定,进一步明确了信访人的权利和义务,强化了信访事项处理机关、信访工作机构的责任。

二、《信访条例》修改的主要内容

此次修改确立了信访工作的整体现、全局观,从全局出发、统筹系统地规范了信访工作;明确了统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局;强化了信访工作机构、各级政府及其工作部门和信访人三方面的责任;突破了信访工作的阶段性局限,对预测预防、处理、责任追究等做出了系统规定。从修改内容上可以看出,新增的条款很多是突破性的,对更加有效地解决信访工作实践中存在的突出问题,具有重要指导意义。修改了的《信访条例》分总则、信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办、法律责任和附则等七章,共51条,与原《信访条例》6章44条相比,新增和修改46条,占《信访条例》条款的90%。主要修订之处概括起来有11个方面:

(一)对信访工作原则做出重大修改和补充。主要是将1995年《信访条例》“分级负责、归口办理,谁主管、谁负责,及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合”的原则,修改为现在的“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”(第四条原文)。这一原则修改后,突出强调的是属地的责任、主管的责任,体现了把问题解决在基层、矛盾化解在萌芽状态的要求。同时,也有利于明确工作责任。“属地管理、分级负责”就是信访事项原则上由事发地政府解决,事发地政府解决不了的,也可以由其上一级政府解决,下级政府不能将矛盾直接推给上级政府,有利于分清政府间的责任。但也并不是不“归口”,“谁主管、谁负责”就是在明确信访事项归哪一级政府负责后,主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任,不能把矛盾推给政府。按照此规定,各级政府在处理信访问题过程中要起主导作用;各职能部门仍要在各自职责范围内处理信访问题;“块块”和“条条”要明确职责、区分情况,搞好结合。

(二)确立了信访工作格局,明确了信访工作领导负责制。针对一些地方对信访工作重视不够,治标不治本、只靠信访部门抓等情况,此次修订明确了县级以上各级人民政府应当建立统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局,明确规定了信访工作领导负责制(第五条第二款内容)。其中统一领导是党政统一领导;部门协调要求各部门加强协调密切配合,信访部门发挥协调作用;统筹兼顾、标本兼治是总体要求;各负其责、齐抓共管是要达到的目的。在这个工作格局中,信访部门要充分发挥主导作用。

(三)明确规定了信访工作机构的设置、性质及职责。为了加强信访工作力量,修改后的《信访条例》规定:“县级以上各级人民政府应当设立信访工作机构;县级以上各级人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构(以下简称信访工作机构)或者人员,具体负责信访工作(第六条第一款原文)”。较之1995年《信访条例》,“设立”与“确定”修改似乎只一词之差,但性质却完全不同。按此规定,县级以上各级人民政府应设置专门负责信访工作的机构,有相应的编制、人员和经费保障。1995年《信访条例》对信访工作机构的性质和职责并未做出规定,此次修订明确规定县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构,并赋予其6项职能:受理、交办、转办信访事项,承办特定信访事项,协调指导信访工作业务等。(第六条第二款内容)。从法律层面确认信访工作机构的性质和职能,确权定责,对于充分发挥信访部门职能作用、促进信访问题解决具有重要意义。

(四)赋予信访工作机构督办建议权、提请行政处分建议权、提出政策性建议权等三项全新职权。督办建议权、提请行政处分建议权、提出政策性建议权是本次修订赋予信访工作机构的全新职权。信访工作机构发现有权处理的行政机关未按规定办理信访事项的,应当及时督办,并提出改进建议(第三十六条内容)。信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员,可以向有关机关提出给予行政处分的建议(第三十七条内容)。信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题,应当及时向本级人民政府报告,并提出完善政策、解决问题的建议(第三十八条内容)。督办建议权、提请行政处分建议权和提出政策性建议权既是对信访工作机构职责的强化,也是发挥信访部门职能作用、及时高效处理信访问题的有效保障。

(五)明确规定了各级人民政府应建立信访工作责任制和将工作绩效纳入考核体系,进一步强化了责任。针对信访工作责任不落实,奖惩不明确等问题,《信访条例》在总则中明确规定要建立健全信访工作责任制,把信访工作责任落实到单位、落实到人;将信访工作绩效纳入公务员考核体系,实行责任追究和奖励制度(第七条内容)。这是吸收、总结工作实践中的成功经验和做法,做出的全新规定。对于强化信访工作责任、提高信访工作质量和效率必将发挥重要作用。

(六)进一步突出了畅通信访渠道。畅通信访渠道是保护公民权利,加强党和政府同人民群众联系的重要措施,也是这次修订的重点之一。修改后的《信访条例》从三个方面突出强调了畅通信访渠道:一是将“任何组织和个人不得打击报复信访人(第三条第二款原文)”从分则提升到总则部分,规定“打击报复信访人,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分或者纪律处分”(第四十六条原文),明确了打击报复信访人的法律责任。二是新设了信访渠道一章。为了方便信访人就地反映问题、查询,方便行政机关互通情况,《条例》规定国家信访工作机构要充分利用现有政务信息网络资源,建立全国信访信息系统;县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源,建立或者确定本行政区域的信访信息系统,并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通;规定各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项,应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章以及信访事项的处理程序和为信访人提供便利的有关事项(第九条、第十一条、第十二条内容)。三是建立主动接待信访制度,将领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等行之有效的工作机制写入《信访条例》,从法律上予以确认。要求实行领导接待日、领导下访制度等,方便信访人就地反映信访问题(第十条内容);要求建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制,调动各方面力量化解矛盾(第十三条内容)。这些内容是此次修改加入的全新内容。从法律层面上对这些实践中行之有效的工作机制进行确认,方便群众、合理分流,可以有效防止信访渠道拥堵,减少群众越级上访、重复上访。

(七)强化了对信访人合法权益的尊重和保护。尊重和保护信访人的合法权益,是信访工作始终坚持的重要价值取向,是《信访条例》的立法宗旨之一。此次修订在尊重、保护信访人的合法权益方面,有所加强。一方面,修改后的《信访条例》保留了原有保护信访人权利的规定并进行了细化。如:保留了“信访人的建议、意见对社会有贡献应受到奖励(第八条内容)”的规定,同时新增一条“信访人反映的情况,提出的建议、意见,有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的,有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳(第二十九条原文)”,丰富了原有内容。另一方面,《信访条例》着重从程序设计上进行完善,强化对信访人权益的尊重和保护。一是要求信访工作机构和职能部门收到信访事项后,要予以登记(第二十一条、第二十二条内容),同时规定“信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询所提出的投诉请求的办理情况”(第二十二条原文)。对信访事项进行登记、方便信访人查询,是《信访条例》新增的内容,体现了公开便民、尊重信访人权利的理念。二是在受理、办理、复查、复核等程序中均规定了书面答复信访人的义务。在收到信访人的信访事项后,要书面告知信访人是否受理(第二十二条第二款内容);信访事项需要延长办理期限的,要告知信访人延期理由(第三十三条内容);信访事项处理决定要以书面形式答复信访人(第三十二条内容);信访复查意见、复核意见均要书面答复信访人(第十四条、第三十五条内容)。

(八)进一步强调维护信访秩序,规范信访行为。针对当前信访秩序混乱,信访人的过激、违法行为以及一些人“以信访为名”的违法行为缺乏规范的问题,《信访条例》从四个方面对信访人的行为做出严格限制:一是对围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆等6类行为作了禁止性规定(第二十条内容),并与《刑法》和《治安管理处罚法》作了衔接,规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任(第四十七条内容)。二是针对越级上访问题,规定了“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理”(第十六条原文)。三是规定“信访人提出信访事项,应当客观真实,对其提供材料的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人”(第十九条原文),并规定了相应的法律责任。四是规定信访人提出信访事项,一般应当采取书信等书面形式(第十七条第一款内容);采用走访形式的,应当到有关行政机关设立或者指定的接待场所提出。多人提出共同的投诉请求的应当推选代表,代表人数不得超过5人(第十八条内容)。以上规定,对于规范信访人的行为,引导信访人依法、有序信访,维护正常的信访秩序和社会秩序,具有重要作用。

(九)受理、办理程序更加明确、细化,便于操作。原《条例》对信访事项的受理、办理程序规定得较为原则,修改后的《信访条例》在程序上进行了完善、细化,规定更加明确,增强了可操作性。一是明确区分信访工作机构和职能部门的职责,信访工作机构受理信访事项后,负责登记、转送、交办、督办,职能部门受理信访事项后要登记、办理和答复。二是在信访工作机构的受理程序中,按照信访事项的性质,区分不属于行政机关受理范围、属于本级人民政府或者其工作部门处理、涉及下级行政机关或者其工作人员等几种情况,明确了不予受理并告知信访人、转送、报请、交办等办理方式(第二十一条内容),规范了信访工作流程,更加便于操作。三是新设了报请、通报报告制度。修改后的《信访条例》规定,“对情况重大、紧急的信访事项,信访工作机构应当及时提出建议,报请本级人民政府决定(第二十一条内容)”。这一规定填补了以往对重大、紧急信访事项受理、办理无明确规定的空白,明确了信访事项上送的工程程序。报请制度是信访工作机构建议权在受理、办理程序中的具体体现,通过这一制度,信访工作机构的建议上升为政府的工作决定,有利于促进信访问题的解决,及时有效预防、控制和化解重大矛盾纠纷。为了加强上下级信访工作机构的纵向沟通,《条例》新设了通报报告制度,要求上级信访工作机构定期向下一级信访工作机构通报转送情况,下级信访工作机构定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况(第二十一条内容)。这一规定将促进上下级信访工作机构之间工作交流的制度化、规范化。

(十)提出了信访终结制的框架,对信访事项办理、复查、复核实行三级终结。信访事项办理、复查、复核三级终结制度是指同一信访事项,最多经过三级行政机关相应的办理、复查、复核程序并做出信访决定后,对该信访事项的处理即为终结,信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不再受理。相比较而言,1995年《条例》是一次办理、两次复查(原办理机关复查一次,办理机关的上一级机关复查一次)、两级终结。新《信访条例》提高了层级,有权做出处理决定的行政机关办理一次、办理机关的上一级行政机关复查一次、办理机关的上两级行政机关复核一次,三级终结,同时在办理、复核程序中引入了听证、公示等制度,既为信访人提供了公正、合理的程序保障,又增加了透明度,增强了最终处理结果的权威性和社会认同度。信访事项办理、复查、复核三级终结制度的确立,实现了信访程序的法定终结,体现了行政公正和行政效率的协调一致,将有效提高行政效率,促进信访问题尽快解决,防止少数信访人为一己私利无理纠缠信访,影响他人通过信访渠道维护合法权益。

(十一)强化依法行政,将法律责任贯穿于信访事项的产生、提出、受理和办理全过程。新《信访条例》专设法律责任一章,在继承原《条例》“奖励与处罚”的基础上,建立了责任体系,明确了责任主体,将法律责任贯穿于信访事项的发生、提出、受理和办理全过程。为了督促行政机关依法行政、从源头上预防信访问题的发生、减少重复信访,设定了特定信访事项的引发责任(第四十条内容);规定了信访工作机构登记、转送、交办和督办责任(第四十二条、第四十三条内容);规定了行政机关工作人员保密责任(第四十四条第一款内容)、重大紧急信访事项和信访信息报送责任(第四十五条内容);明确了行政机关工作人员作风粗暴造成严重后果(第四十四条第二款)、打击报复信访人(第四十六条)的法律责任。同时,为了维护正常的信访秩序,规定了信访人扰乱信访秩序、歪曲事实进行诬告陷害的法律责任(第四十七条、第四十八条内容),并明确规定公安机关可予以警告、训诫或制止,依法采取必要的现场处置措施,给予治安管理处罚等。